- UNE EVOLUTION CONTRASTEE DE L’ECONOMIE
L’économie sénégalaise a connu une évolution contrastée dans la période 2012-2023 du fait de facteurs parfois exogènes mais surtout liés à des contraintes endogènes induites par des choix politiques inappropriées.
- Une croissance économique moins forte que prévu
Sur la période 2015-2023, l’économie sénégalaise a connu un taux de croissance de 5,17% en moyenne annuelle. Après quatre années historiquement exceptionnelles, la croissance est revenue à compter de 2019 à son rythme d’avant 2015, avec l’exception notable de 2021, une année de rattrapage de la forte baisse consécutive à l’impact négatif de la pandémie de COVID-19. La croissance est estimée à 6,5 % et 4,2 % en 2021 et 2022 et elle est projetée à 4,1 % en 2023, avec une moyenne de 4,2 % l’an sur l’ensemble de la période 2019-2023
- Un déficit budgétaire en hausse
Le renchérissement du prix du pétrole et de l’importation de biens, d’équipements et de produits alimentaires, a fait passer le déficit courant en moyenne de 7 % en 2018 à 10 % entre 2020-2023. L’inflation mesurée par le déflateur du PIB est ressortie à 8,6% en 2022 avant de tomber à 5,3% en 2023.
Parallèlement, le déficit budgétaire s’est détérioré sous le double effet de l’augmentation des dépenses publiques et de la lente progression des recettes fiscales : il est passé de 2,5 % en 2018 à 3,9 % en 2019 (pour une norme UEMOA fixée à 3%), avant de se creuser davantage en passant à 6,4 % en 2020, puis à environ 6,5 % en 2021 et 2022 et 5,5 % en 2023. En moyenne, le déficit budgétaire est de l’ordre de 3,8 % entre 2014 et 2018 et de 6 % entre 2020 et 2023.
- Une dette élevée
Pour rappel, le Sénégal a bénéficié de l’Initiative des Pays Pauvres Très Endettés (PPTE) et de l’Initiative d’Allègement de la Dette Multilatérale (IADM). La conséquence est une réduction substantielle du ratio dette sur PIB qui est passé de 78 % en 2000 à 20,6 % en 2006.
Après des efforts réels de reprofilage de la dette en termes de taux d’intérêt et de délai de maturité, le ratio dette sur PIB s’est inscrit à la hausse continue à partir de 2014. En moins de 10 ans, l’encours de la dette publique a plus que doublé, passant de 4 004,89 milliards en 2014 à 8903,41 milliards en 2020 ; et sur l’ensemble de la période 2012-2023, l’encours de la dette publique a été multiplié par 4, passant de 3076,02 milliards en 2012 à 13 154,02 milliards (dette administration centrale). Le ratio dette/PIB passe de 34,1 % en 2012 à 69,8 % en 2023. La dette publique totale est estimée à 14 602 milliards en 2023 soit 76,8 % du PIB (plus que la moyenne de l’UEMOA, fixée à 70 %).
À l’analyse, on peut faire deux constats :
– la nette baisse de la croissance économique à compter de 2019 est un signe de manque de résilience de l’économie. En effet, malgré la hausse continue de la dette et l’amélioration du taux d’investissement enregistrées sur la période 2014-2023, la croissance économique a nettement baissé à compter de 2019, période antérieure aux chocs de la pandémie de COVID-19 et de la guerre en Ukraine, intervenus en 2020 et 2022.
– Durant la même période, le PIB nominal a évolué (+ 7 % en moyenne annuelle) beaucoup moins rapidement que l’évolution de l’encours de la dette (14,2 % en moyenne annuelle). Le revenu par tête est ressorti à 1598 (dollar US courant) en 2022 ; il a augmenté de 19 % entre 2012 et 2022.
- Un investissement peu efficient
Le taux d’investissement public a connu une progression relativement constante. En effet, le Sénégal s’est engagé dans un vaste programme d’investissement public à travers différents projets, tels que les routes, les autoroutes, les infrastructures de transport, etc. Globalement, les dépenses d’investissement sont estimées à près de 14581,33 milliards, soit une moyenne annuelle de 1215,11 milliards. L’accélération des programmes d’investissement se décline en deux phases.
-Dans la période 2014-2018, l’investissement public total se chiffre à 5293,12 milliards, soit une moyenne annuelle de 1059,82 milliards.
-Dans la période 2019-2023, l’investissement public a connu une accélération plus forte avec un total égal à 6165,05 milliards, soit 1541,26 milliards, supérieur à la période précédente.
L’utilisation de ressources externes pour le financement d’investissements qui génèrent des revenus additionnels taxables au mieux après un délai relativement long, se traduit par une détérioration du déficit budgétaire et une tendance à la hausse du service de la dette. Ainsi, sur la période 2012-2023, le service de la dette évolue quasiment au même rythme que l’encours et s’en trouve multiplié par cinq, passant de 343,2 milliards à 1693 milliards. Il a représenté 48,7 % des recettes fiscales en 2023 contre 24,7 % en 2012. Le ratio service de la dette extérieure par rapport aux recettes budgétaires et aux exportations est ressorti à 30,8 % et 24,8 % en 2023 pour des normes fixées à 22 % et 25 %, respectivement, dans le cadre de l’analyse de la viabilité de la dette.
- Une masse salariale en hausse
Entre 2014 et 2023, la masse salariale a plus que doublé en 10 ans. Elle a été multipliée par 2,5 points avec une forte accélération dans la période 2017-2023 où elle a plus que doublé, passant de 600 milliards à 1235 milliards. Ainsi, le ratio masse salariale/recettes fiscales est passé de 32,2 % en 2017 à 34,25 % en 2020 et 2021 pour atteindre le niveau de 35,15 % et 35,42 % respectivement pour 2022 et 2023 pour un seuil UEMOA fixé à 35 %. L’augmentation de la masse salariale est en grande partie liée à l’augmentation du nombre des agents de l’Etat qui est passé de 91 401 en 2011 à 175 000 en 2023, soit une augmentation de 91,46 %. La hausse de la masse salariale intervient dans un contexte de baisse de la croissance économique et d’une augmentation du déficit budgétaire.
- Un chômage important
La population active est estimée à près de 55 % de la population totale en 2023. On estime que chaque année, près de 200 000 actifs intègrent le marché du travail dont les capacités d’absorption sont très limitées. Le niveau du chômage évalué à 15,6 % en 2017 a fortement varié en hausse, passant à 22,9 % en 2022 ;
- POUR UNE VERITABLE RELANCE DE L’ECONOMIE
La pandémie de COVID-19 et la guerre en Ukraine ont entraîné un contexte international marqué par de multiples chocs simultanés sur l’offre (chute de la production) et la demande (baisse de la consommation). Ces chocs ont entrainé d’une part, une forte inflation à la base d’une érosion des revenus réels et d’une augmentation du coût de la vie et d’autre part, un renchérissement des importations avec comme conséquence une aggravation des déficits courants et budgétaires.
La hausse des taux d’intérêt consécutive à la lutte contre l’inflation a entraîné un resserrement des conditions financières, rendant plus difficile l’accès au marché des capitaux à des conditions compatibles avec la viabilité de la dette.
Dans ce contexte, la relance de l’économie sénégalaise post-COVID devrait s’articuler autour d’une bonne maitrise du cadre macroéconomique et une meilleure définition des axes politiques.
- CADRE MACRO-ECONOMIQUE DE LA RELANCE
L’accélération des investissements ainsi que le plan de riposte puis de relance post-COVID mis en place pour limiter également les effets de la guerre en Ukraine ont eu des impacts directs sur les dépenses publiques, les soldes budgétaires et l’endettement du pays qui ont sensiblement augmenté.
Cela a eu un effet positif sur la formation brute de capital fixe et la croissance du secteur réel ; mais tout en réduisant la marge de manœuvre future à travers l’alourdissement du service de la dette qui fait peser des risques accrus sur la viabilité du cadre macroéconomique et les perspectives de diversification de l’appareil de production hors gaz et pétrole.
La hausse du déficit budgétaire a réduit incontestablement la marge de manœuvre de la politique budgétaire, et accru l’encours de la dette qui s’en trouve être un motif supplémentaire de relance d’une croissance durable.
Dans ce contexte général, les défis à relever consistent à : réduire sensiblement le déficit budgétaire et le ramener dans les normes de l’UEMOA ; maitriser l’évolution de la dette tout en préservant le potentiel de croissance.
- Réduction du déficit budgétaire
La mise en place d’un plan de retour à un ratio déficit budgétaire/PIB égal à 3 % (critère de convergence de l’UEMOA) s’impose à très court terme. Il s’agit d’asseoir une stratégie qui combine une plus grande maîtrise de la dépense budgétaire et la préservation du potentiel de croissance économique. On pourrait ainsi envisager un retour progressif du déficit budgétaire au point de convergence en 2025, avec une réduction en cascade de 3,5 % en 2024 et de 3 % en 2025, tenant compte des impératifs budgétaires de la relance de l’économie.
- Maitrise de la dette
La soutenabilité de la dette publique est essentielle pour disposer d’une marge de manœuvre budgétaire qui permet de faire face aux chocs éventuels et de financer les objectifs de développement. A cet effet, il s’agit d’insérer la stratégie de la dette à moyen terme dans un plan intégré de préservation et de relèvement du potentiel de croissance économique ; tout en contenant l’inflation et en œuvrant à l’amélioration des conditions de vie des ménages.
En 2023, les dépenses courantes étaient évaluées à 17,8 % du PIB, contre 16,6 % en 2022. Avant la crise de la COVID-19, les dépenses courantes étaient environ de 15 % du PIB en moyenne annuelle. En plus des effets de l’évolution de la masse salariale et du service de la dette évoquée ci-avant, l’augmentation des dépenses courantes est aussi alimentée par celles des subventions.
La subvention ne peut pas être éliminée, mais on peut en améliorer l’efficacité. Sous ce rapport, la stabilisation des subventions sera financée par la compression des dépenses d’investissement et des dépenses courantes moins prioritaires dans le cadre d’une révision globale des dépenses publiques qui va privilégier le financement des programmes prioritaires et ayant un impact productif. La rationalisation des dépenses doit s’opérer sous l’effet d’une double précaution : (i) la protection des dépenses sociales prioritaires, notamment celles bénéficiant aux groupes vulnérables ; (ii) la sauvegarde des dépenses récurrentes et des investissements indispensables au maintien de l’économie sur la trajectoire de croissance ciblée. Les dépenses devraient être plus orientées à remédier aux effets inflationnistes et à améliorer les conditions de vie des populations.
Il s’agira aussi de mener une politique de rationalisation des dépenses d’investissement à travers une approche de financements qui s’appuie sur le partenariat public privé (PPP) pour la réalisation des infrastructures qui s’y prêtent.
- Mobilisation des ressources
Pour pouvoir financer la relance post pandémie de COVID-19 dans un contexte de récession mondiale et d’un déficit budgétaire élevé, le Sénégal aura besoin de fournir beaucoup d’efforts pour la mobilisation des ressources domestiques.
Dans ce cadre, il va falloir trouver un compromis entre un système fiscal qui soit capable de restaurer les finances publiques tout en garantissant la croissance économique. À cet égard, les orientations fiscales vont porter sur un élargissement de l’assiette ; une amélioration du recouvrement des recettes non fiscales et une poursuite de la réévaluation des incitations fiscales dans le but de supprimer celles qui ne répondent pas aux objectifs visés.
Par ailleurs, la mobilisation des ressources internes devrait aller de pair avec une redéfinition des dépenses prioritaires devant porter la relance de l’économie.
- LES AXES DE LA POLITIQUE DE LA RELANCE
Le Sénégal souffre d’un modèle économique déséquilibré. Globalement, le niveau de contribution des secteurs dans le PIB ainsi que la répartition sectorielle de l’emploi résultent de la faible productivité totale des facteurs de production. En effet, la productivité du travail a peu évolué, en particulier dans le secteur agricole. La productivité est estimée à 0,2 point en moyenne en 2017. La contribution du secteur secondaire à la productivité globale des facteurs reste timide : elle est estimée à 1,4 en 2017 et demeure largement inférieure à celle du tertiaire, estimée à 2,9 dans la même période.
Il en ressort que le secteur primaire n’a pas joué le rôle de transformation de l’économie que permet un surplus agricole réel sous forme de transfert de ressources humaines et de capitaux, en particulier au bénéfice des activités manufacturières. En d’autres termes, le secteur secondaire n’a pas évolué dans le sens d’absorber l’excèdent de main-d’œuvre du secteur primaire qui concentre plus de la moitié de la main-d’œuvre totale.
Cette configuration explique le déséquilibre structurel dans la répartition sectorielle de l’emploi. Ainsi, entre 2012 et 2023, la part du secteur primaire dans l’emploi est passé de 55 % en 2011 à 52,7 % en 2020, alors que sa contribution au PIB est de l’ordre de 17 % sur la même période. La part du secteur tertiaire dans l’emploi est passé de 33 % en 2011 à 41 % en 2020, avec une contribution au PIB de l’ordre de 61 %. La part du secteur secondaire dans l’emploi représente 20,2 % en 2020 pour une contribution au PIB stabilisée autour de 22 %.
La transformation structurelle de l’économie sénégalaise est encore lente et nécessite une amélioration conséquente et continue de la productivité pour accélérer fortement la croissance économique et ajuster le niveau de l’emploi.
L’enjeu impératif pour le Sénégal, c’est d’opérer les ruptures nécessaires pour réaliser une croissance forte, soutenue et inclusive qui accélère la transformation structurelle, génère des emplois et améliore les conditions de vie des populations. Dans ce contexte, le plan de relance doit porter, à la fois, sur une politique de la demande visant notamment à stimuler la consommation des ménages et une politique de l’offre ayant pour objectif de renforcer la compétitivité de l’économie, articulée autour de cinq axes prioritaires.
- Axe 1 : Placer le développement du secteur primaire au cœur de la politique de relance.
L’agriculture doit jouer un rôle clé comme moteur de changement structurel, porteur de croissance, capable de créer des emplois. Ces dernières années, le secteur agricole a enregistré des résultats mitigés malgré la mise en œuvre d’importants programmes d’amélioration, de renforcement et de modernisation de la base de production agricole. Sans l’introduction ou l’expansion de produits à valeur commerciale plus forte, l’agriculture sénégalaise, continuera de souffrir de la faible productivité qui limite grandement ses potentialités et son rôle dans la transformation structurelle de l’économie. Contrairement aux objectifs, le secteur n’a pas bénéficié d’un important investissement capable de lui faire jouer un rôle primordial. En effet la part du secteur primaire dans les investissements directs (emprunt +subvention) a été en moyenne de 20% dans la période totale 2014-2021 contre 10% pour le secondaire, 26% pour le tertiaire et 43% pour le quaternaire. Autrement dit, on a plus investi sur les infrastructures et le transport que sur l’agriculture et l’industrie. Il convient par conséquent d’inverser l’ordre des priorités et d’impulser par un investissement massif et en rapport avec les besoins de l’initiative privée dans son ensemble, une agriculture hautement productive et rentable qui assure une croissance inscrite dans la durabilité permettant d’atteindre l’autosuffisance agricole et l’augmentation des exportations agricoles.
- Axe 2 : Redéployer le secteur secondaire
L’industrie est au centre du processus de transformation structurelle. En effet, les activités manufacturières ont la capacité d’absorber la main d’œuvre au chômage ou sous-employée ; ce qui permet d’accroître la productivité du travail, d’accélérer la croissance et de favoriser la création d’emploi.
On note une décroissance du secteur secondaire dans la formation du PIB ; sa part est passée en moyenne de 32 % entre 1960-1994 à 23 % entre 1995-2005 et à 19 % entre 2006-2012. Toutefois, depuis 2014, on assiste à une légère remontée de la contribution du secteur secondaire au PIB, estimée à 22 %. Cette tendance pourrait être consolidée et renforcée par la production prochaine de pétrole et de gaz, et la diversification de l’économie hors hydrocarbures que l’utilisation des revenus additionnels créés permettrait de financer.
Dans cette perspective, il s’agit de favoriser d’importants investissements vers les industries agro-alimentaires (transformation et valorisation des produits agricoles), le textile (confection, habillement) et l’industrie numérique (offshoring informatique, électronique), qui sont des secteurs à haute valeur ajoutée pouvant impacter positivement tant la productivité que la création d’emplois.
- Axe 3 : La relance du tourisme
Le tourisme permet d’augmenter la demande adressée à l’appareil de production nationale tout en générant des devises pour l’amélioration de la balance des paiements. Comme destination touristique, le Sénégal dispose encore de marges de progression substantielles. En effet, le tourisme contribue encore pour 7 % au PIB et génère plus de 100 000 emplois directs et indirects.
Toutefois, le secteur souffre d’un déficit de compétitivité et de promotion de la destination. Il a été fortement affecté par la crise COVID-19. C’est un état des lieux plein de défis et qui nécessite une prise en charge immédiate pour une relance appropriée.
- Axe 4 : Réinventer le système éducatif
Bâtir un système éducatif performant, c’est aussi assurer, entre autres, la formation d’une main d’œuvre qualifiée et des compétences nécessaires pour l’attractivité et la compétitivité de l’économie.
Au Sénégal, l’éducation pour tous est un objectif prioritaire qui fait l’objet de plans décennaux successifs depuis les années 1990. Plus récemment, les niveaux de scolarisation ont augmenté. Pour autant, la généralisation de l’enseignement reste toujours un objectif à atteindre en dépit de la priorité accordée. De même, un pourcentage important de ceux qui vont à l’école primaire ne terminent pas ou ne réussissent pas la transition vers l’enseignement secondaire. Enfin, la qualité des enseignements et l’adéquation de la formation aux besoins de l’emploi sont aussi des objectifs constants de la politique éducative et de la formation.
- Axe 5 : Soutenir le secteur de la santé
Indubitablement, l’une des leçons de la crise de la COVID-19 est que la sécurité sanitaire des citoyens constitue un domaine d’action collective, et que seul un système de santé publique robuste et résilient pourrait être le garant de la bonne santé de la population.
La crise a mis en exergue l’urgence de réformer le système de santé et des investissements importants dans le renforcement du capital humain, notamment le médical humain (médecins, infirmiers, etc.), les équipements médicaux, et les infrastructures dans une distribution qui respecte l’équité territoriale et la densité de la population.
Thierno Seydou NIANE
Economiste, Ancien Coordonnateur de l’Unité de de coordination et de suivi des politiques économiques (UCSPE) MEF
Ancien Directeur général de la Caisse des dépôts et consignations (CDC)
