Par Mayacine MBAYE — Expert en financement de la protection sociale en France
L’Assemblée nationale a adopté, le 18 août 2026, le projet de loi n° 16/2026 portant Code de la sécurité sociale. Le texte étend la couverture aux indépendants, aux artisans, aux commerçants, aux transporteurs et aux acteurs de l’économie informelle, crée une pension d’invalidité et pose le principe d’une assurance maladie universelle articulée autour de plusieurs régimes. C’est une avancée majeure. Il faut le souligner : la demande est satisfaite. Mon analyse repose sur le projet de loi déposé par le gouvernement à l’Assemblée nationale, le texte définitivement adopté n’étant pas encore disponible.
Le code que je réclamais est voté et je m’en félicite. Le vote a été acquis sans aucune voix contre. Ce consensus dit quelque chose de juste : personne, au Sénégal, ne conteste plus qu’un pays où près de neuf actifs sur dix travaillent hors du salariat formel ne peut pas indéfiniment réserver la sécurité sociale au dixième restant. Le principe est acquis. C’est la mécanique financière qui ne l’est pas.
En octobre 2024, j’écrivais un article intitulé « Le Modèle Hybride de la Protection Sociale Sénégalaise » formulant l’impératif de mettre en place un vrai code de sécurité sociale harmonisé aboutissant à la modernisation de la loi n° 75-50 du 3 avril 1975, devenue obsolète. L’article 326 du texte adopté abroge exactement cette loi, ainsi que celle de 1973. En juillet 2025, je formulais dans un autre article « Vers un modèle universel de protection sociale au Sénégal : inclure les exclus, repenser le financement » la nécessité d’établir un socle universel de soins reposant sur une ressource pérenne et sanctuarisée, notamment une fraction des recettes du pétrole et du gaz. Cette proposition n’a pas été retenue.
Il est important de réaliser un travail comparatif entre les propositions que j’ai formulées à ces différentes dates et le contenu du nouveau code de sécurité sociale adopté afin de distinguer ce qui relève d’une avancée réelle et de l’effet d’annonce.
- Ce que le code a retenu
La première avancée est la rédaction du code lui-même.
Pendant un demi-siècle, le droit sénégalais de la sécurité sociale est resté dispersé entre la loi de 1973, limitée aux prestations familiales et aux accidents du travail, et celle de 1975 sur les institutions de prévoyance sociale. Le cadre normatif est désormais harmonisé, l’universalité érigée en principe directeur et le tripartisme institué.
Ensuite, l’assiette forfaitaire est traduite dans le code par l’article 73 et l’article 74. Le premier prévoit un plancher assis sur le salaire minimum pour les personnes non rémunérées, et le second autorise expressément, pour certaines catégories d’assurés, une cotisation assise sur un montant forfaitaire.
Enfin, le deuxième alinéa de l’article 87 déroge aux règles classiques d’assujettissement du régime général de sécurité sociale — affiliation, immatriculation, cotisation et recouvrement. C’est la grande innovation de ce texte. Elle répond à mon article sur l’intégration des exclus du système de protection sociale évoluant dans le secteur informel. Le Code ne demande plus à l’informel de devenir d’abord formel pour accéder à la sécurité sociale ; il utilise la sécurité sociale elle-même comme infrastructure de formalisation.
Avant d’aller un peu plus loin, une objection mériterait d’être écartée. Certes, une loi-cadre énonce des principes généraux et renvoie au pouvoir règlementaire de définir les chiffres. C’est exact pour les taux, les plafonds, les seuils et les barèmes. Mais créer une institution unique, instituer un régime non contributif universel ou un fonds spécial adossé à la rente relèvent, eux, pleinement du domaine de la loi. Le Code a d’ailleurs créé par voie législative trois fonds : le fonds de prévention des risques professionnels (article 191), le fonds de garantie (article 276) et le fonds d’action sociale et sanitaire (article 277). Rien ne lui interdisait de porter ces choix. S’il s’en est abstenu, c’est un arbitrage politique, non une contrainte juridique.
- Quatre arbitrages, quatre chantiers laissés ouverts
- Le guichet unique
Mon article du 14 juillet 2025 proposait de fondre la pluralité des différents organismes disparates dans une grande entité chapeautant les autres avec une entrée unique. Cette entrée unique se matérialise par la création d’un numéro unique par citoyen et une base de données consolidée et partagée par les différentes institutions de prévoyance sociale (IPS). Je proposais même l’instrument : un organisme centralisé de collecte des prélèvements sociaux, chargé de recouvrer l’ensemble des cotisations puis de les répartir entre les institutions gestionnaires.
Le Code fait le choix inverse. Il maintient la pluralité et préfère la coordination à l’union des institutions (article 11). La mutualisation du recouvrement n’est qu’une faculté ouverte par convention (article 76), et l’appréciation des créances irrécouvrables relève du conseil d’administration de chaque organisme (article 78). Quant au système d’information commun interopérable, l’article 71 prévoit que les institutions « peuvent également convenir » de le mettre en place, selon des modalités « déterminées d’un commun accord ». La base consolidée reste donc suspendue à la bonne volonté de chacun. Un choix regrettable.
- Un régime général d’assurance maladie sur trois étages
Dans mon article d’octobre 2024, je proposais de recentrer les institutions gérant l’assurance maladie des salariés sur la seule couverture complémentaire, et de confier la couverture de base à une gestion centralisée, seule capable d’organiser une mutualisation de masse.
Le code a pris le contre-pied de cette proposition. En effet, une assurance maladie universelle (AMU) composée de trois régimes est instituée par l’article 262 : celui des salariés, celui des indépendants et le régime d’assistance médicale. On serait tenté d’y voir l’aboutissement de l’universalité. Or le régime censé former le socle commun se dérobe là précisément où il devrait fonder la mutualisation la plus large. Le modèle des institutions de prévoyance maladie (IPM) est maintenu pour la partie contributive et un organisme public s’occupera du régime des indépendants et de l’assistance médicale.
Les correctifs prévus ne comblent pas l’écart. La coordination de l’article 275 et le fonds de garantie de l’article 276 n’autorisent la solidarité financière qu’à l’intérieur du régime des salariés. Aucun mécanisme de compensation n’existe entre les trois régimes de l’AMU.
Toutefois, il faut le reconnaître : en articulant des régimes contributifs à un régime financé par l’impôt, le Code amorce bien le modèle biface (association des cotisations et de la solidarité nationale) que j’appelais de mes vœux. C’est l’architecture qui est juste mais son organisation reste fragmentée.
- Un socle ciblé, non un socle universel
Je proposais un plancher inconditionnel, financé par l’impôt, couvrant d’abord la santé de base et la maternité, puis progressivement un minimum vieillesse et des allocations familiales ciblées, accessible quel que soit le statut professionnel.
Le Code introduit bien un étage non contributif, mais il le cantonne à la santé et le réserve aux seules personnes ne disposant pas des ressources nécessaires, formellement identifiées (articles 283 et 284). Le paquet minimum de services y est renvoyé au décret (article 286). C’est un filet de sécurité ciblé, dont le périmètre pourra être ajusté à la ressource disponible plutôt que l’inverse. Le minimum vieillesse et les prestations familiales, eux, restent adossés au contributif et au salariat.
- Le financement
L’article 289 pose la question centrale en protection sociale : celle du financement. Le régime d’assistance médicale reposera sur une « dotation budgétaire de l’État ». Cela veut dire que son financement dépend, chaque année, des arbitrages du budget. Il n’y a ni montant minimum garanti, ni ressource affectée, ni sanctuarisation.
Pourtant, le Code prévoit déjà une autre possibilité. L’article 72 permet d’affecter à la protection sociale le produit de taxes ou de redevances créées par la loi. Le mécanisme existe donc.
C’est dans cet esprit que je proposais de sanctuariser une fraction des recettes issues des revenus du pétrole et du gaz à la protection sociale. À ces crédits pourraient s’ajouter d’autres ressources fiscales, notamment deux points de TVA, issus du relèvement du taux de 18 % à 20 %, afin de financer durablement la santé de base, la maternité et, à terme, un minimum vieillesse.
Ces ressources devraient être protégées des dépenses courantes, gérées de façon transparente et soumises à un contrôle des partenaires sociaux. Le Code a cependant choisi de laisser à l’État la possibilité de décider librement des ressources à affecter à l’assistance médicale : il s’agit d’un arbitrage politique qui fragilise fortement la pérennité de son financement à long terme.
Un autre article, qui sera publié dans les prochains jours, sera consacré spécifiquement au financement, avec un chiffrage à l’appui.
- Pourquoi le financement n’est pas seulement un problème de ressources
Selon les pondérations de l’indice des prix issues de l’EHCVM (Enquête harmonisée sur les conditions de vie des ménages) 2021-2022 menée par l’ANSD, les ménages sénégalais consacrent 4,21 % de leur budget aux dépenses de santé, et 0,14 % aux assurances et services financiers. La protection sociale proprement dite ne représente, quant à elle, que 0,01 %. Les Comptes de la santé confirment l’ordre de grandeur : sur 802,9 milliards FCFA de dépenses courantes de santé en 2023, 354,6 milliards FCFA, soit 44,2 %, sont directement payés par les ménages.
La question n’est donc pas de savoir où trouver l’argent de la protection sociale. Une partie importante de l’argent est déjà là : les Sénégalais le décaissent chaque année, au comptant, au guichet des officines et des hôpitaux, au moment précis où ils en sont le moins capables. L’enjeu du moment est de le convertir en prépaiement mutualisé. Ce n’est pas un problème de mobilisation de ressources ; c’est un problème d’ingénierie de collecte, d’affectation et de confiance institutionnelle. Les chantiers, précisément, que le Code a laissés ouverts.
- Le défi
Plusieurs articles du code renvoient au pouvoir règlementaire pour leur mise en application. De nombreux décrets et arrêtés restent à prendre. Ils devraient notamment fixer les paniers de soins destinés à l’assistance médicale, les seuils de l’article 87 ainsi que les modalités d’identification des populations bénéficiaires. On remarque d’ailleurs que le titre VIII, qui clôt le Code, ne fixe aucun délai de publication de ces textes, ni aucune date d’entrée en vigueur.
Le 18 août 2026, le Sénégal a accompli la partie visible du travail : il a écrit le droit. La partie difficile commence, et elle est comptable. J’y consacrerai deux articles : le premier au financement du socle, chiffres à l’appui ; le second au grand absent de ce Code — l’autonomie des personnes âgées, des personnes en situation de handicap et de leurs aidants, que trois cent vingt-six articles n’ont pas pris soin d’aborder.
