{"id":9197,"date":"2026-08-20T18:26:44","date_gmt":"2026-08-20T18:26:44","guid":{"rendered":"https:\/\/challengeseconomiques.com\/?p=9197"},"modified":"2026-08-20T15:32:57","modified_gmt":"2026-08-20T15:32:57","slug":"le-code-de-la-securite-sociale-est-vote-reste-a-le-financer","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/challengeseconomiques.com\/?p=9197","title":{"rendered":"Le Code de la s\u00e9curit\u00e9 sociale est vot\u00e9. Reste \u00e0 le financer."},"content":{"rendered":"

Par Mayacine MBAYE \u2014 Expert en financement de la protection sociale en France<\/em><\/strong><\/p>\n

L\u2019Assembl\u00e9e nationale a adopt\u00e9, le 18 ao\u00fbt 2026, le projet de loi n\u00b0 16\/2026 portant Code de la s\u00e9curit\u00e9 sociale. Le texte \u00e9tend la couverture aux ind\u00e9pendants, aux artisans, aux commer\u00e7ants, aux transporteurs et aux acteurs de l\u2019\u00e9conomie informelle, cr\u00e9e une pension d\u2019invalidit\u00e9 et pose le principe d\u2019une assurance maladie universelle articul\u00e9e autour de plusieurs r\u00e9gimes. C\u2019est une avanc\u00e9e majeure. Il faut le souligner : la demande est satisfaite. Mon analyse repose sur le projet de loi d\u00e9pos\u00e9 par le gouvernement \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e nationale, le texte d\u00e9finitivement adopt\u00e9 n\u2019\u00e9tant pas encore disponible.<\/strong><\/p>\n

Le code que je r\u00e9clamais est vot\u00e9 et je m\u2019en f\u00e9licite. Le vote a \u00e9t\u00e9 acquis sans aucune voix contre. Ce consensus dit quelque chose de juste : personne, au S\u00e9n\u00e9gal, ne conteste plus qu\u2019un pays o\u00f9 pr\u00e8s de neuf actifs sur dix travaillent hors du salariat formel ne peut pas ind\u00e9finiment r\u00e9server la s\u00e9curit\u00e9 sociale au dixi\u00e8me restant. Le principe est acquis. C\u2019est la m\u00e9canique financi\u00e8re qui ne l\u2019est pas.<\/p>\n

En octobre 2024, j\u2019\u00e9crivais un article intitul\u00e9 \u00ab\u00a0Le Mod\u00e8le Hybride de la Protection Sociale S\u00e9n\u00e9galaise\u00a0\u00bb formulant l\u2019imp\u00e9ratif de mettre en place un vrai code de s\u00e9curit\u00e9 sociale harmonis\u00e9 aboutissant \u00e0 la modernisation de la loi n\u00b0 75-50 du 3 avril 1975, devenue obsol\u00e8te. L\u2019article 326 du texte adopt\u00e9 abroge exactement cette loi, ainsi que celle de 1973. En juillet 2025, je formulais dans un autre article \u00ab\u00a0Vers un mod\u00e8le universel de protection sociale au S\u00e9n\u00e9gal : inclure les exclus, repenser le financement\u00a0\u00bb la n\u00e9cessit\u00e9 d\u2019\u00e9tablir un socle universel de soins reposant sur une ressource p\u00e9renne et sanctuaris\u00e9e, notamment une fraction des recettes du p\u00e9trole et du gaz. Cette proposition n\u2019a pas \u00e9t\u00e9 retenue.<\/p>\n

Il est important de r\u00e9aliser un travail comparatif entre les propositions que j\u2019ai formul\u00e9es \u00e0 ces diff\u00e9rentes dates et le contenu du nouveau code de s\u00e9curit\u00e9 sociale adopt\u00e9 afin de distinguer ce qui rel\u00e8ve d\u2019une avanc\u00e9e r\u00e9elle et de l\u2019effet d\u2019annonce.<\/p>\n

    \n
  1. Ce que le code a retenu<\/li>\n<\/ol>\n

    La premi\u00e8re avanc\u00e9e est la r\u00e9daction du code lui-m\u00eame<\/strong>.<\/p>\n

    Pendant un demi-si\u00e8cle, le droit s\u00e9n\u00e9galais de la s\u00e9curit\u00e9 sociale est rest\u00e9 dispers\u00e9 entre la loi de 1973, limit\u00e9e aux prestations familiales et aux accidents du travail, et celle de 1975 sur les institutions de pr\u00e9voyance sociale. Le cadre normatif est d\u00e9sormais harmonis\u00e9, l\u2019universalit\u00e9 \u00e9rig\u00e9e en principe directeur et le tripartisme institu\u00e9.<\/p>\n

    Ensuite, l\u2019assiette forfaitaire<\/strong> est traduite dans le code par l\u2019article 73 et l\u2019article 74. Le premier pr\u00e9voit un plancher assis sur le salaire minimum pour les personnes non r\u00e9mun\u00e9r\u00e9es, et le second autorise express\u00e9ment, pour certaines cat\u00e9gories d\u2019assur\u00e9s, une cotisation assise sur un montant forfaitaire.<\/p>\n

    Enfin, le deuxi\u00e8me alin\u00e9a de l\u2019article 87 d\u00e9roge aux r\u00e8gles classiques d\u2019assujettissement du r\u00e9gime g\u00e9n\u00e9ral de s\u00e9curit\u00e9 sociale \u2014 affiliation, immatriculation, cotisation et recouvrement. C\u2019est la grande innovation de ce texte. Elle r\u00e9pond \u00e0 mon article sur l\u2019int\u00e9gration des exclus du syst\u00e8me de protection sociale \u00e9voluant dans le secteur informel. Le Code ne demande plus \u00e0 l\u2019informel de devenir d\u2019abord formel pour acc\u00e9der \u00e0 la s\u00e9curit\u00e9 sociale ; il utilise la s\u00e9curit\u00e9 sociale elle-m\u00eame comme infrastructure de formalisation<\/strong>.<\/p>\n

     <\/p>\n

    Avant d\u2019aller un peu plus loin, une objection m\u00e9riterait d\u2019\u00eatre \u00e9cart\u00e9e. Certes, une loi-cadre \u00e9nonce des principes g\u00e9n\u00e9raux et renvoie au pouvoir r\u00e8glementaire de d\u00e9finir les chiffres. C\u2019est exact pour les taux, les plafonds, les seuils et les bar\u00e8mes. Mais cr\u00e9er une institution unique, instituer un r\u00e9gime non contributif universel ou un fonds sp\u00e9cial adoss\u00e9 \u00e0 la rente rel\u00e8vent, eux, pleinement du domaine de la loi. Le Code a d\u2019ailleurs cr\u00e9\u00e9 par voie l\u00e9gislative trois fonds : le fonds de pr\u00e9vention des risques professionnels (article 191), le fonds de garantie (article 276) et le fonds d\u2019action sociale et sanitaire (article 277). Rien ne lui interdisait de porter ces choix. S\u2019il s\u2019en est abstenu, c\u2019est un arbitrage politique, non une contrainte juridique.<\/p>\n

      \n
    1. Quatre arbitrages, quatre chantiers laiss\u00e9s ouverts<\/li>\n
    2. Le guichet unique<\/li>\n<\/ol>\n

      Mon article du 14 juillet 2025 proposait de fondre la pluralit\u00e9 des diff\u00e9rents organismes disparates dans une grande entit\u00e9 chapeautant les autres avec une entr\u00e9e unique. Cette entr\u00e9e unique se mat\u00e9rialise par la cr\u00e9ation d\u2019un num\u00e9ro unique par citoyen et une base de donn\u00e9es consolid\u00e9e et partag\u00e9e par les diff\u00e9rentes institutions de pr\u00e9voyance sociale (IPS). Je proposais m\u00eame l\u2019instrument : un organisme centralis\u00e9 de collecte des pr\u00e9l\u00e8vements sociaux, charg\u00e9 de recouvrer l\u2019ensemble des cotisations puis de les r\u00e9partir entre les institutions gestionnaires.<\/p>\n

      Le Code fait le choix inverse. Il maintient la pluralit\u00e9 et pr\u00e9f\u00e8re la coordination \u00e0 l\u2019union des institutions (article 11). La mutualisation du recouvrement n\u2019est qu\u2019une facult\u00e9 ouverte par convention (article 76), et l\u2019appr\u00e9ciation des cr\u00e9ances irr\u00e9couvrables rel\u00e8ve du conseil d\u2019administration de chaque organisme (article 78). Quant au syst\u00e8me d\u2019information commun interop\u00e9rable, l\u2019article 71 pr\u00e9voit que les institutions \u00ab peuvent \u00e9galement convenir \u00bb de le mettre en place, selon des modalit\u00e9s \u00ab d\u00e9termin\u00e9es d\u2019un commun accord \u00bb. La base consolid\u00e9e reste donc suspendue \u00e0 la bonne volont\u00e9 de chacun. Un choix regrettable.<\/p>\n

        \n
      1. Un r\u00e9gime g\u00e9n\u00e9ral d\u2019assurance maladie sur trois \u00e9tages<\/li>\n<\/ol>\n

        Dans mon article d’octobre 2024, je proposais de recentrer les institutions g\u00e9rant l’assurance maladie des salari\u00e9s sur la seule couverture compl\u00e9mentaire, et de confier la couverture de base \u00e0 une gestion centralis\u00e9e, seule capable d’organiser une mutualisation de masse.<\/p>\n

        Le code a pris le contre-pied de cette proposition. En effet, une assurance maladie universelle (AMU) compos\u00e9e de trois r\u00e9gimes est institu\u00e9e par l\u2019article 262 : celui des salari\u00e9s, celui des ind\u00e9pendants et le r\u00e9gime d\u2019assistance m\u00e9dicale. On serait tent\u00e9 d\u2019y voir l\u2019aboutissement de l\u2019universalit\u00e9. Or le r\u00e9gime cens\u00e9 former le socle commun se d\u00e9robe l\u00e0 pr\u00e9cis\u00e9ment o\u00f9 il devrait fonder la mutualisation la plus large. Le mod\u00e8le des institutions de pr\u00e9voyance maladie (IPM) est maintenu pour la partie contributive et un organisme public s\u2019occupera du r\u00e9gime des ind\u00e9pendants et de l\u2019assistance m\u00e9dicale.<\/p>\n

        Les correctifs pr\u00e9vus ne comblent pas l\u2019\u00e9cart. La coordination de l\u2019article 275 et le fonds de garantie de l\u2019article 276 n\u2019autorisent la solidarit\u00e9 financi\u00e8re qu\u2019\u00e0 l\u2019int\u00e9rieur du r\u00e9gime des salari\u00e9s. Aucun m\u00e9canisme de compensation n\u2019existe entre les trois r\u00e9gimes de l\u2019AMU.<\/p>\n

        Toutefois, il faut le reconna\u00eetre : en articulant des r\u00e9gimes contributifs \u00e0 un r\u00e9gime financ\u00e9 par l’imp\u00f4t, le Code amorce bien le mod\u00e8le biface (association des cotisations et de la solidarit\u00e9 nationale) que j’appelais de mes v\u0153ux. C’est l’architecture qui est juste mais son organisation reste fragment\u00e9e.<\/p>\n

          \n
        1. Un socle cibl\u00e9, non un socle universel<\/li>\n<\/ol>\n

          Je proposais un plancher inconditionnel, financ\u00e9 par l\u2019imp\u00f4t, couvrant d\u2019abord la sant\u00e9 de base et la maternit\u00e9, puis progressivement un minimum vieillesse et des allocations familiales cibl\u00e9es, accessible quel que soit le statut professionnel.<\/p>\n

          Le Code introduit bien un \u00e9tage non contributif, mais il le cantonne \u00e0 la sant\u00e9 et le r\u00e9serve aux seules personnes ne disposant pas des ressources n\u00e9cessaires, formellement identifi\u00e9es (articles 283 et 284). Le paquet minimum de services y est renvoy\u00e9 au d\u00e9cret (article 286). C\u2019est un filet de s\u00e9curit\u00e9 cibl\u00e9, dont le p\u00e9rim\u00e8tre pourra \u00eatre ajust\u00e9 \u00e0 la ressource disponible plut\u00f4t que l\u2019inverse. Le minimum vieillesse et les prestations familiales, eux, restent adoss\u00e9s au contributif et au salariat.<\/p>\n

            \n
          1. Le financement<\/li>\n<\/ol>\n

            L\u2019article 289 pose la question centrale en protection sociale : celle du financement. Le r\u00e9gime d\u2019assistance m\u00e9dicale reposera sur une \u00ab\u00a0dotation budg\u00e9taire de l\u2019\u00c9tat\u00a0\u00bb. Cela veut dire que son financement d\u00e9pend, chaque ann\u00e9e, des arbitrages du budget. Il n\u2019y a ni montant minimum garanti, ni ressource affect\u00e9e, ni sanctuarisation.<\/p>\n

            Pourtant, le Code pr\u00e9voit d\u00e9j\u00e0 une autre possibilit\u00e9. L\u2019article 72 permet d\u2019affecter \u00e0 la protection sociale le produit de taxes ou de redevances cr\u00e9\u00e9es par la loi. Le m\u00e9canisme existe donc.<\/p>\n

            C\u2019est dans cet esprit que je proposais de sanctuariser une fraction des recettes issues des revenus du p\u00e9trole et du gaz \u00e0 la protection sociale. \u00c0 ces cr\u00e9dits pourraient s\u2019ajouter d\u2019autres ressources fiscales, notamment deux points de TVA, issus du rel\u00e8vement du taux de 18 % \u00e0 20 %, afin de financer durablement la sant\u00e9 de base, la maternit\u00e9 et, \u00e0 terme, un minimum vieillesse.<\/p>\n

            Ces ressources devraient \u00eatre prot\u00e9g\u00e9es des d\u00e9penses courantes, g\u00e9r\u00e9es de fa\u00e7on transparente et soumises \u00e0 un contr\u00f4le des partenaires sociaux. Le Code a cependant choisi de laisser \u00e0 l\u2019\u00c9tat la possibilit\u00e9 de d\u00e9cider librement des ressources \u00e0 affecter \u00e0 l\u2019assistance m\u00e9dicale\u00a0: il s\u2019agit d\u2019un arbitrage politique qui fragilise fortement la p\u00e9rennit\u00e9 de son financement \u00e0 long terme.<\/p>\n

            Un autre article, qui sera publi\u00e9 dans les prochains jours, sera consacr\u00e9 sp\u00e9cifiquement au financement, avec un chiffrage \u00e0 l\u2019appui.<\/p>\n

              \n
            • Pourquoi le financement n\u2019est pas seulement un probl\u00e8me de ressources<\/li>\n<\/ul>\n

              Selon les pond\u00e9rations de l\u2019indice des prix issues de l\u2019EHCVM (Enqu\u00eate harmonis\u00e9e sur les conditions de vie des m\u00e9nages) 2021-2022 men\u00e9e par l\u2019ANSD, les m\u00e9nages s\u00e9n\u00e9galais consacrent 4,21 % de leur budget aux d\u00e9penses de sant\u00e9, et 0,14 % aux assurances et services financiers. La protection sociale proprement dite ne repr\u00e9sente, quant \u00e0 elle, que 0,01 %. Les Comptes de la sant\u00e9 confirment l\u2019ordre de grandeur : sur 802,9 milliards FCFA de d\u00e9penses courantes de sant\u00e9 en 2023, 354,6 milliards FCFA, soit 44,2 %, sont directement pay\u00e9s par les m\u00e9nages.<\/p>\n

               <\/p>\n

              La question n\u2019est donc pas de savoir o\u00f9 trouver l\u2019argent de la protection sociale. Une partie importante de l\u2019argent est d\u00e9j\u00e0 l\u00e0 : les S\u00e9n\u00e9galais le d\u00e9caissent chaque ann\u00e9e, au comptant, au guichet des officines et des h\u00f4pitaux, au moment pr\u00e9cis o\u00f9 ils en sont le moins capables. L\u2019enjeu du moment est de le convertir en pr\u00e9paiement mutualis\u00e9. Ce n\u2019est pas un probl\u00e8me de mobilisation de ressources ; c\u2019est un probl\u00e8me d\u2019ing\u00e9nierie de collecte, d\u2019affectation et de confiance institutionnelle. Les chantiers, pr\u00e9cis\u00e9ment, que le Code a laiss\u00e9s ouverts.<\/p>\n

                \n
              1. Le d\u00e9fi<\/li>\n<\/ol>\n

                Plusieurs articles du code renvoient au pouvoir r\u00e8glementaire pour leur mise en application. De nombreux d\u00e9crets et arr\u00eat\u00e9s restent \u00e0 prendre. Ils devraient notamment fixer les paniers de soins destin\u00e9s \u00e0 l\u2019assistance m\u00e9dicale, les seuils de l\u2019article 87 ainsi que les modalit\u00e9s d\u2019identification des populations b\u00e9n\u00e9ficiaires. On remarque d’ailleurs que le titre VIII, qui cl\u00f4t le Code, ne fixe aucun d\u00e9lai de publication de ces textes, ni aucune date d’entr\u00e9e en vigueur.<\/p>\n

                Le 18 ao\u00fbt 2026, le S\u00e9n\u00e9gal a accompli la partie visible du travail : il a \u00e9crit le droit. La partie difficile commence, et elle est comptable. J’y consacrerai deux articles : le premier au financement du socle, chiffres \u00e0 l’appui ; le second au grand absent de ce Code \u2014 l’autonomie des personnes \u00e2g\u00e9es, des personnes en situation de handicap et de leurs aidants, que trois cent vingt-six articles n’ont pas pris soin d\u2019aborder.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

                Par Mayacine MBAYE \u2014 Expert en financement de la protection sociale en France L\u2019Assembl\u00e9e nationale a adopt\u00e9, le 18 ao\u00fbt 2026, le projet de loi…<\/p>\n","protected":false},"author":1,"featured_media":6330,"comment_status":"closed","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_jetpack_newsletter_access":"","_jetpack_dont_email_post_to_subs":false,"_jetpack_newsletter_tier_id":0,"_jetpack_memberships_contains_paywalled_content":false,"_jetpack_memberships_contains_paid_content":false,"footnotes":""},"categories":[16],"tags":[],"class_list":["post-9197","post","type-post","status-publish","format-standard","has-post-thumbnail","hentry","category-contribution","wpcat-16-id"],"yoast_head":"\nLe Code de la s\u00e9curit\u00e9 sociale est vot\u00e9. 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